聚焦中国慈善信息披露

2011年8月25日晚上7点,民政部社会福利和慈善促进司前司长王姚震疲惫地出现在北京师范大学首都大楼。他刚下飞机,赶到第二次公共媒体研讨会现场。

从政治舞台上进入公民社会的公益人士现在感到有些宽慰和不满。

就在两天前,他两年前推出的《公益慈善捐赠信息披露指引(征求意见稿)》终于出台。

终于出来了,挺好的!然而,仍然有一些不合适的地方。为什么称之为披露?我当时的想法是,披露应该被称为公开。公开听起来有点像针对一些不需要公开的秘密信息,而公开更正式,也有面向公众的意思。

王姚震说。

中国的管理太广泛了,很多事情即使下面的人想做也不知道怎么做,没有具体的要求和规定。

信息披露的主体更加全面。红十字会的信息不涉及王姚震。王姚震是一个追求细节的人。他经常用广泛的管理来描述中国的行政模式:很多事情即使下面的人想做,他们也不知道如何去做,也没有具体的要求和规定。

这次意见稿的最大特点是出现了许多详细的解释。

该草案明确解释了信息披露的主体:信息披露的主体是社会组织、基金会以及公益性和慈善性的民办非企业单位。

县级以上(含县级)人民政府及其组成部门、直属机构、公益性群众团体和公益性非营利机构参照执行。

然而,1999年颁布的《公益捐赠法》在信息披露方面非常原则性,只有一句话规定受赠人应当公开接受捐赠、使用和管理捐赠财产,并接受社会监督。

与此同时,2004年《基金会管理条例》和2006年《基金会信息披露办法》只能限制基金会,这些条例不如意见草案具体。

清华大学创新与社会责任研究中心主任邓郭盛表示,明确信息披露的主体非常必要。过去,人们只关注少数公开发行基金的信息披露。事实上,非公开募股基金会、社会组织和民办非企业单位也接受社会捐赠,并应披露捐赠信息。

关于《指引》中为什么县级以上(含县级)人民政府及其组成部门、直属机构、公益性群众团体、公益性非营利机构只能参照执行,邓郭盛说:因为这是民政部、地方政府、公益性事业单位等发布的《指引》。只能参照执行,因为它们没有在民政部门登记。

北京大学非营利组织法研究中心主任金进平更进一步说:“作为指导方针本身,其有效性非常弱,参考实施的实际意义甚至更小。”

虽然这次信息披露的主题与过去相比有所增加,但最近几天引起争议的红十字会尚未出现在指南中。

根据现行法律,红十字会的相关管理制度仍受《中华人民共和国红十字会法》的有关规定制约。

出版的时间限制更加明确。与利益相关的信息仍然是空白皮书初稿的细节也反映在捐赠时间的限制和披露内容的解释上。

意见草案指出,信息披露包括接受捐赠机构信息、募捐活动信息、接受捐赠信息、捐赠款物使用信息和机构财务信息。

每日捐赠信息应在捐赠接收机构收到捐赠后7个工作日内披露。重大事件的特殊信息应当在捐赠接收机构收到捐赠后24小时内或者相关重大事件处理部门要求的期限内披露。

捐赠款物的分配和使用情况应当及时动态披露。

一般来说,捐款应在捐款分配后一个月内向公众披露,后续信息应根据情况定期或不定期披露。信息披露间隔不应超过6个月。

从积极的一面来看,邓郭盛说,草案更加具体和详细。它首次规定了公共慈善组织发布捐赠信息的时限和内容。公共慈善组织在发布捐赠信息时要遵守规则,公众和社会也要按照标准进行监督。

然而,他同时指出:披露内容仍有一些局限性,如缺乏利益相关者的信息披露;就披露时间而言,对于一些收集量较大的组织,尤其是物资捐赠的使用信息,接收、寻找接收者、运输、移交和使用的过程相对较长。如果时间太短,可能会很困难。

邓郭盛认为,由于对信息披露的更高要求,有可能超越中国慈善事业发展的阶段性特征。据估计,目前大多数慈善组织无法做到这一点,结果可能是无用的。

非政府基金会信息披露平台基金会中心网主席程刚对草案覆盖面大、覆盖面广表示担忧,称在运行和监管方面难以实施。

民政部社会福利和慈善促进司慈善和社会捐赠司相关负责人表示:该准则尚未实施。

这些准则本身没有法律效力。《慈善法》的颁布仍然是一个正确的解决办法。《信息披露准则》公布后,虽然对捐助方和公布的信息作了更全面和详细的解释,但评注普遍认为没有相应的问责制度。

对此,专家表示,作为一项准则,它没有法律效力,因此不具有约束力。它只是一个指南,很难实现问责制。

指导方针的效力太弱,如果其他人不遵守,他们将无能为力。

严格的法律专家金进平说。

北京华夏经济社会发展研究中心主任饶金兴对意见稿有更多的不理解:意见稿奇怪地使用了信息披露一词,内容只详细说明了法律规定的信息披露的具体内容和方法。如果是这样的形式,那完全是行业协会可以做的事情。

目前,意见稿中的信息披露内容只能纳入《慈善法》或与民政部的其他规定相联系,以发挥约束作用,真正促进捐赠信息的披露。

邓郭盛再次表达了他对《慈善法》的期望,即如何使草案的内容真正成为现实。

饶金兴还表示:目前,中国管理慈善事业的法律法规还不完善,也没有统一的法规来规范这些组织的捐赠行为。即使是目前不完善的法律法规也没有得到有效的实施和监督。在这种情况下,很明显只有一个准则是无效的。

郭美美事件后,中国公众对公益组织透明度的呼声一浪高过一浪。

在这种情况下,酝酿了两年的指导方针也就在此时出台。尽管它们没有法律效力,也难以追究责任,但它们的热情是不可避免的。中国公益事业的领军人物徐永光和致力于研究和促进公益组织信息透明度的饶金兴表达了同样的感叹:有总比没有好。

26日,在指导方针向公众发布后不到一周,民政部社会福利和慈善促进司副司长徐建中在安徽芜湖举行的首届中国城市慈善指数(2011)大会上表示,民政部计划将慈善组织与社会组织分开,并将其置于独立的行业监管之下。

慈善组织的重新分类意味着民政部将对此类组织进行更明确的管理,并将在更简单的背景下考虑一系列规范体系。

据了解,民政部非政府组织管理局(non-governmental organization management bureau)主要负责中国数十万个社会组织的登记、指导和监督,而慈善部门目前的职能主要是制定慈善制度和法规。这一次,慈善部门将负责对公益慈善组织的监督和指导,这无疑将更有利于对公益组织进行单独监督,尽快引入统一的行业标准,实现真正的信息披露。

徐建中表示,公益慈善组织纳入民政部门监管后,监管主体将更加明确,慈善组织的法律监管、行政监管和行业自律将得到加强。

近年来,中国的现代公益之路已经在官方和民间两个轨道上得到探索和发展。虽然《指引》酝酿了两年,但由于今年出现了一系列负面事件,人们更加关注公益领域的每一项行动,公共监督也有了很大改善。邓郭盛就《指导方针》征求意见的方式提出了自己的想法:“意见草案”可以充分征求捐助方、专家、基金会、协会、非政府组织和其他相关方代表的意见。如果只使用互联网等方法进行招标,既有优势,也有一定的局限性,而且效果并不总是好的。

民政部慈善司相关负责人透露,今后《慈善法》的立法方向将是对慈善行业进行去行政化和产业化管理。无论慈善组织是事业单位还是指管理公务员的单位,都必须符合慈善事业的基本规则和法律法规。

发表评论